El Banc Mundial com agent de globalització de l’educació

Aina Tarabini-Castellani

Un dels principals impactes del procés de globalització és la creixent importància dels organismes internacionals en el procés d’elaboració, finançament i aplicació de polítiques nacionals. Així mateix, els organismes internacionals actuen com poderosos agents en la definició d’agendes d’actuació a l’àmbit econòmic, polític i social. Articulen noves idees a nivell global, fixen significats i difonen visions particulars del món social. Els principals efectes d’aquest procés a l’àmbit educatiu són dos: per una banda, s’alteren els processos d’elaboració de la política educativa; per una altra, es modifiquen els propis continguts de la política educativa. És a dir, per una banda, els estats deixen de ser els únics actors, i fins i tot els actors més importants, en la definició de les prioritats educatives nacionals. En un context de globalització es configura una governança global de l’educació on l’estat s’ha de coordinar amb altres agents de caire supranacional i internacional per tal de dissenyar, programar i desenvolupar les seves principals activitats educatives: la regulació, la provisió i el finançament de l’educació. Per una altra banda, la globalització canvia les pròpies prioritats i finalitats dels sistemes educatius. Les agendes educatives en un context de globalització van més enllà de les problemàtiques percebudes a escala nacional i de forma creixent estan constituïdes per la necessitat de donar resposta als reptes generats a escala global. En aquest procés es configura el que es coneix com una agenda educativa global.

El Banc Mundial: origen i evolució.

Un dels organismes internacionals més influents en la governança global de l’educació i en la definició de l’agenda educativa global és, sens dubte, el Banc Mundial (BM). El BM es va crear al 1944 junt amb el Fons Monetari Internacional (FMI) i, tot i que sovint es doni per descomptat, és una agència especialitzada del sistema de Nacions Unides, tal i com ho són la UNESCO o la Organització Internacional del Treball (OIT). Originalment, el BM es va crear per atorgar préstecs als països d’Europa i Japó amb l’objectiu de reconstruir les seves infrastructures després de la Segona Guerra Mundial. Amb l’establiment del Pla Marshall, no obstant, el BM es va veure obligat a reconduir la seva funció i va orientar la seva activitat cap al desenvolupament i creixement econòmic dels països del Sud. A partir dels anys 50, per tant, el BM adquireix el perfil d’una agència orientada al desenvolupament dels països del Sud, tal i com la coneixem avui en dia. En qualsevol cas, cal tenir en compte que el canvi en els països destinataris dels préstecs del Banc, no va suposar cap tipus de modificació en la seva lògica d’intervenció. És a dir, el BM va seguir concentrat en la creació d’infrastructures com a base per al desenvolupament. En el cas d’Europa es tractava de reconstruir les infrastructures destrossades per la Guerra; en el cas d’Àfrica, Àsia i Amèrica Llatina es tractava de crear-les quasi de zero. La inversió en infrastructures, per tant, era el principal objectiu dels préstecs del Banc i el focus principal del seu mandat original.

Com es pot observar, el BM es va crear per motius que no tenien res a veure amb l’educació. Des de la seva creació fins a finals dels anys seixanta, el treball del Banc es va centrar de forma gairebé exclusiva en el finançament d’infrastructures físiques (ponts, carreteres, telecomunicacions…), enteses com inversions centrals per al desenvolupament, la modernització i el creixement econòmic dels països del Sud. En aquest marc, cal preguntar-se dues qüestions centrals: com i per què el BM comença a interessar-se pel sector educatiu? I, sobretot, com aconsegueix convertir-se en un dels principals agents de la governança educativa global? La resposta a la primera pregunta ens la dóna fonamentalment la teoria del capital humà. La resposta a la segona pregunta la trobem en els Plans d’Ajust Estructural¹.

La teoria del capital humà: un argument per a la inversió educativa.

Des de la seva creació a principis dels anys seixanta, la teoria del capital humà ha contribuït de forma clau a estendre la importància de l’educació com a estratègia de desenvolupament. Des d’aquest punt de vista no només s’entén que l’educació millora la productivitat laboral i incrementa els ingressos dels treballadors sinó que alhora es concep com una inversió central per augmentar la competitivitat i el creixement econòmic a nivell nacional. Així mateix, des de la lògica del capital humà, l’educació es concep com un factor clau per abandonar el “subdesenvolupament” i, per tant, es converteix en un dels factors explicatius dels nivells de desenvolupament nacionals i contribueix a explicar (i justificar) les desigualtats entre països a nivell internacional.

Donada la relació establerta entre educació, creixement i competitivitat, la teoria del capital humà s’ha convertit en un instrument clau de planificació educativa per governs i organismes internacionals. El BM, en particular, ha estat un dels organismes més influenciats per aquesta teoria i la seva intervenció en el sector educatiu sempre s’ha orientat per les seves tesis i pressupòsits. La teoria del capital humà va oferir al BM un “argument racional” per a invertir en educació que no entrava en contradicció amb el seu objectiu principal: el creixement econòmic. En aquest marc, des de finals dels anys 60 el BM va començar a compaginar els seus préstecs “clàssics” per inversió en infrastructures amb préstecs destinats directament al sector educatiu. Inicialment es va tractar només de finançar infrastructures escolars i progressivament -com veurem tot seguit- la seva influència en el sector es va anar ampliant fins a convertir-se en un dels principals organismes internacionals d’ajuda internacional a l’educació.

Cal tenir en compte, a més, que el procés de globalització augmenta la importància de l’educació en les estratègies de competitivitat i creixement nacional, contribuint, alhora, a legitimar les tesis del capital humà. En un context de globalització el coneixement es converteix en un factor central del procés de producció i la inversió en capital humà es presenta com més necessària que mai per al progrés tecnològic, la competitivitat i el creixement.

Els Plans d’Ajust Estructural: les condicions per l’hegemonia.

Els préstecs que el BM va oferir als països del Sud durant els anys 60 i 70 pretenien – sempre segons la versió del propi Banc- ajudar als països en vies de desenvolupament a aconseguir el seu creixement. Des del punt de vista del BM s’entenia que l’obligació de pagar el deute era un estímul per a modernitzar l’agricultura dels països del Sud i la seva indústria d’exportació, amb la qual cosa augmentarien els recursos nacionals, es pagaria el deute i s’aconseguiria el desenvolupament nacional (i el creixement sostingut a nivell mundial). Aquest suposat “cercle virtuós”, no obstant, mai es va arribar a manifestar i lluny del que esperava el BM, a principis dels anys 80, nombrosos països es van declarar incapaços de pagar el deute concret. L’any 1982 Mèxic es va declarar en fallida i aquesta situació va generar un efecte dominó a la resta de països dependents del finançament del Banc.

Davant aquesta situació, el BM va dissenyar una estratègia per fer front a la crisi de pagaments internacionals, que va tenir greus conseqüències sobre l’àrea educativa. Ens referim als Plans d’Ajust Estructural (PAEs). Els PAEs són un conjunt de mesures i polítiques econòmiques imposades a partir dels anys 80 pel BM i l’FMI a tots els països que volguessin seguir rebent finançament. Es tracta d’una recepta única, aplicada de forma generalitzada a tots els països en desenvolupament. El remei estàndard per resoldre el que el Banc Mundial entenia com els “problemes econòmics del Tercer Món”. De fet, a partir d’aquest moment la continuïtat dels crèdits va quedar estrictament condicionada al desenvolupament íntegre d’aquestes mesures. Els PAEs, agrupats posteriorment sota el nom de Consens de Washington, representen l’exemple més clar de la ideologia neoliberal i es constitueixen en el mecanisme central per a l’aplicació del paradigma neoliberal de desenvolupament als països del Sud. Algunes de les mesures incloses dins aquests plans són les següents: privatització, disminució de la despesa pública, desregulació, flexibilització del mercat de treball, liberalització financera i comercial i lliure inversió del capital estranger.

Les prescripcions polítiques associades als PAEs van obligar a reconfigurar profundament les agendes polítiques dels països en desenvolupament. Independentment de les seves condicions polítiques, socials i econòmiques particulars, tots es van haver d’adaptar al paradigma neoliberal de desenvolupament. Els mecanismes de mercat es van convertir en la recepta universal per a dissenyar les polítiques socials i educatives. En aquest marc, els Plans d’Ajust van permetre ampliar de forma radical la capacitat d’influència del BM en el sector educatiu. Per una banda, els préstecs d’ajust van permetre al BM expandir el seu rol cap a camps d’intervenció molt més amplis. És a dir, el BM ja no només finançava projectes concrets (com pot ser per exemple un projecte de construcció escolar) sinó que de forma creixent va començar a destinar els seus préstecs cap a les reformes sectorials (és a dir, els préstecs s’orientaven a la reforma del sector educatiu en el seu conjunt). En aquest marc, els PAEs van permetre la intervenció del Banc a totes les àrees (avaluació, currículum, finançament, etc.) i nivells (primària, secundària, superior, etc.) del sistema educatiu, augmentant de forma clau la seva capacitat de decisió i acció dins el sector. Per una altra banda, el caràcter condicionat dels crèdits va assegurar al BM l’aplicació de determinades polítiques, coherents amb les seves prioritats i la seva filosofia. La imposició de les mesures d’ajust va funcionar com un mecanisme clau per assegurar el seguiment de les prescripcions educatives del BM. El resultat d’aquest procés és el següent: a finals dels anys vuitanta el Banc Mundial s’havia convertit en l’organisme internacional amb més capacitat d’intervenció en el sector educatiu dels països del Sud i amb més capacitat d’influència sobre l’agenda educativa global. El BM s’havia consolidat no només com la única organització internacional amb suficient capacitat, poder i recursos per a coordinar les iniciatives globals a l’àmbit de desenvolupament de l’educació, sinó que alhora s’havia convertit en l’organisme amb major visibilitat en el panorama educatiu internacional.

El Banc Mundial com impulsor de l’agenda educativa global.

L’expansió quantitativa i qualitativa del BM en el terreny de les activitats educatives li han garantit un quasi- monopoli a l’àrea d’ajuda internacional pel desenvolupament de l’educació. Des d’un punt de vista quantitatiu cal tenir en compte que el BM ha augmentat nombrosament el percentatge de crèdits destinats a educació (passant d’un 4% del seu pressupost a 1980 a més d’un 9% a 1999) i ha incrementat el nombre de països als que atorga finançament (a 1999 el BM tenia projectes actius a 92 països, amb una presència especialment significativa a Àfrica i Amèrica Llatina). Des d’un punt de vista qualitatiu no només s’han ampliat les àrees d’intervenció del Banc (actuant a l’actualitat sobre tots els nivells, modalitats i activitats educatives), sinó que s’ha ampliat de forma important la producció intel·lectual a l’àmbit de la política educativa i s’ha multiplicat significativament el nombre d’experts que treballa al sector educatiu (que avui en dia són més de 300). Aquests elements expliquen per què a l’actualitat el BM canalitza aproximadament un 30% de l’Ajuda Internacional al Desenvolupament a l’àmbit educatiu. Paral·lelament permeten entendre la gran influència del BM en la creació i difusió de discursos globals sobre política educativa. El Banc Mundial no només és un dels principals finançadors de l’educació, sinó que sobretot és un dels organismes amb més poder per configurar les prioritats educatives a escala global. El BM és clarament un agent de globalització de l’educació.

En els darrers anys, el BM està suavitzant el discurs associat a l’ajustament estructural. A la seva pàgina principal afirma explícitament que “treballa per un món sense pobresa”. Les seves darreres publicacions s’allunyen de l’ortodòxia neoliberal més dura i de forma complementària amb les polítiques pro- mercat es comencen a plantejar àmbits d’intervenció estatal. La lluita contra la pobresa s’ha convertit, segons el Banc Mundial, en la seva principal prioritat i l’educació s’ha definit com una inversió central per a aconseguir aquest objectiu. Més encara: el Banc Mundial ha estat el principal impulsor d’una agenda educativa global de lluita contra la pobresa. Una agenda immediatament seguida i recolzada per nombrosos governs, organismes internacionals i organitzacions no governamentals. A l’actualitat l’educació s’entén com l’eina fonamental per lluitar contra la pobresa a nivell internacional i aconseguir el desenvolupament dels països del Sud. Es tracta, sens dubte, d’una agenda d’abast global, tot i que evidentment es concreti en diferents formes en funció del lloc d’aplicació.

En aquest marc, la pregunta és la següent: fins a quin punt els canvis en l’agenda del Banc Mundial representen un canvi substantiu en les seves prioritats d’intervenció?. L’element central per a respondre a aquesta pregunta és el següent: l’estratègia del BM per lluitar contra la pobresa té la particularitat de ser compatible amb l’ajustament estructural. El nou discurs anti- pobresa i les noves mesures polítiques en aquest àmbit no alteren en absolut la condicionalitat per accedir als crèdits. D’aquesta manera, es pot afirmar que la preocupació del Banc per la lluita contra la pobresa es guia per una lògica exclusivament econòmica, orientada a evitar els riscos que comporta la pobresa per a l’estabilitat i el creixement dels mercats. En definitiva, noves paraules i nova retòrica per a mantenir, en essència, les mateixes polítiques. Ara, tal vegada amb una façana més humana.

Aina Tarabini-Castellani és professora ajudant del Departament de Sociologia de la UAB i membre de l’equip d’investigació SAPS (Seminari d’Anàlisi de Polítiques Socials) del mateix departament.

—-

NOTES

1 Evidentment, per fer una anàlisi acurada de les condicions que expliquen el creixement i progressiu protagonisme del Banc Mundial a l’àrea educativa cal tenir en compte altres factors, entre els que destaquen els següents: l’evolució del context socio- econòmic i polític a partir dels anys setanta, els propis canvis en l’estructura interna del Banc o la història d’altres organismes internacionals com la UNESCO.