Les creixents divisions a Europa i la necessitat d’una alternativa radical a les polítiques de la UE

La competitivitat externa com a solució a la crisi econòmica?

Amb un creixement del PIB d’aproximadament el 2 % anual per al període 2012-2013, els resultats de l’economia mundial s’han mantingut per sota de les mitjanes a llarg termini des de l’esclat de la crisi financera mundial, el 2007. De la mateixa manera, el creixement del comerç mundial, que havia doblat el creixement del PIB durant els últims 20 anys, es va reduir a aproximadament el 2,0%, el 2012. Una bona part d’aquesta caiguda de l’activitat econòmica mundial es pot atribuir a la crisi econòmica de la UE. Les importacions de la UE procedents de la resta del món s’han recuperat molt lentament des que van caure, el 2009, mentre que les exportacions a la resta del món han recuperat ràpidament el seu impuls. Com a conseqüència, al 2012, el superàvit de la balança de comercial de la UE de 255 bilions d’euros (UE27, comerç de béns i serveis) s’ha multiplicat per vuit des de 2008. Per 2013, es preveu que el superàvit augmenti encara més. Atès que el creixement del comerç mundial s’estanca, cal destacar, d’aquesta evolució, la posició econòmica exterior de la UE. En primer lloc, es pot atribuir a la paralització de la demanda d’importacions a la UE, especialment en els països afectats per la crisi. En segon lloc i, més important, té a veure amb el creixement accentuat de les exportacions, no només als països tradicionalment exportadors, al voltant d’Alemanya, sinó també als països afectats per la crisi, com l’Estat espanyol i Grècia. Alemanya va registrar una balança comercial de gairebé 140 bilions d’euros al 2012 i, des del 2008, ha superat el doble del seu superàvit amb la resta del món. Entre el 2008 i el 2012, les exportacions fora de la UE van créixer un 43% a l’Estat espanyol i un 146 % a Grèciaⁱ.

Aquestes evolucions són un clar reflex de la les estratègies predominants de la UE per a resoldre la crisi, que insisteixen que la sortida de la crisi econòmica requereix d’un increment substancial de la competitivitat exterior de l’economia de la UE. L’èxit de les exportacions d’Alemanya s’ha convertit en el model a seguir per als països de la UE sacsejats per la crisi. Aquest es fonamenta en la idea que una constricció de la demanda interna a través de les polítiques d’austeritat fiscal, juntament amb una forta reducció dels salaris nominals, millorarà la posició dels costos de les indústries exportadores de la UE i, per tant, tindrà un impacte positiu en les exportacions netes.

En realitat, l’increment de les exportacions netes de la UE es va produir de forma clara mercèsal fort creixement dels països emergents, que eren els principals impulsors del creixement de l’economia mundial. Així, per exemple, les exportacions de la UE a Àsia van augmentar més del 30 % entre 2008 i 2011, mentre que l’índex de creixement del total d’exportacions fora de la UE durant el mateix període va ser del 18 %. No obstant això, com que la tendència al creixement dels països emergents s’ha frenat darrerament —especialment al Brasil, a l’Índia i, fins a un cert punt, també a la Xina—,és molt improbable que les exportacions de la UE puguin créixer al mateix ritme en un futur pròxim. El fet que la UE s’hagi concentrat a estimular el creixement de les exportacions com a estratègia per resoldre la crisi acabarà generant dificultats greus.

Per donar suport a l’orientació de les economies de la UE cap a les exportacions, les polítiques de comerç exterior han intensificat els seus esforços a incrementar l’accés de les companyies de la UE al mercat. Ja en la comunicació «Una Europa global: competir en el món», d’octubre de 2006, com també a la seqüela del 2010, «Trade, Growth and World Affairs», la Comissió Europea assenyalava un canvi de direcció clar en la seva política comercial, del multilateralisme a un ús forçat d’acords bilaterals. En una primera fase, la Comissió s’encaminava, d’una banda, a una liberalització progressiva que aniria més enllà de les obligacions existents de l’organització Mundial del Comerç (OMC) o de les obligacions dels acords bilaterals existents (acords OMC +). De l’altra, es dirigia als països amb un dinamisme econòmic considerable i a unes àmplies barreres comercials contra les importacions i els inversors de la UE. Així, la UE entaulà negociacions amb quatre països de l’ASEAN (Malàisia, Tailàndia, Singapur i elVietnam), i les de Singapur eren les que es trobaven més avançades. Al 2011 es va concertar un acord de referència de lliure comerç amb Corea del Sud i, al final de 2013, entraren en vigor els acords de lliure comerç amb cinc països de l’Amèrica Central. La UE i el Japó van iniciar les negociacions formals per a un acord global de lliure comerç l’abril de 2013, mentre que les negociacions amb el Canadà per arribar a un acord bilateral de lliure comerç gairebé havien acabat al final de 2013 (CETA). Està previst que les negociacions per un acord sobre inversions amb la Xina comencin al principi de 2014.

El creixent nombre d’iniciatives bilaterals ha culminat recentment amb l’anunci, al principi de 2013, que la UE i els EUA han acordat entrar en negociacions per a un acord comercial bilateral, el denominat Acord transatlàntic sobre comerç i inversió (TTIP / ATCI). Les negociacions formals van començar el juliol de 2013. L’acord proposat no té l’únic objectiu de reduir els aranzels entre els dos principals blocs comercials de l’economia mundial. L’objectiu principal se centra en un conjunt de reglaments i normes, amb la intenció de desmantellar i harmonitzar en àmbits com l’agricultura, la seguretat alimentària, els estàndards tècnics i de productes, les normatives sectorials als serveis, la protecció dels drets de propietat intel·lectual i la contractació pública. A més, la liberalització i la protecció de les inversions en seran una qüestió central. Amb les negociacions de la ronda de Doha de l’OMC en un carreró sense sortida des de 2008, i amb el recurs dels principals països industrialitzats i dels països emergents al bilateralisme comercial per garantir els seus respectius interessos econòmics, l’ATCI s’ha de veure com un projecte amb ambició geopolítica. Es tracta d’una reacció a la creixent influència econòmica i política dels països BRIC —especialment de la Xina—i també d’un intent de construir una nova referència global per a la regulació del comerç i les inversions.

Posant la governança democràtica en risc: una crítica del plantejament de la política comercial de la UE

Recentment, la Comissió ha dedicat grans esforços a comunicar els beneficis polítics i econòmics que s’espera que l’ATCI aporti a la UE. Es van encarregar diversos estudis que pretenen mostrar els beneficis en matèria de benestar econòmic. A l’estudi citat,ⁱⁱs’afirma que els increments dels ingressos per a la UE seran, en el millor panorama de «liberalització ambiciosa», de 120.000 milions d’euros anuals. Suposa menys de l’1 % del PIB de la UE (2012), i només es produirà després d’un període de transició de 10 anys. D’aquests beneficis, se n’espera que el 80 % procedeixin de l’anul·lació de regulacions, com també de la liberalització del comerç dels serveis i de la contractació pública. Es calcula que la destrucció —és a dir, la pèrdua—de llocs de treball afectarà entre un 0,2 i un 0,5 % de treballadors o, el que és el mateix, entre 450.000 i 1.100.000 persones. Les metodologies utilitzades per a aquests tipus de càlculs són molt esbiaixades (consulteu el requadre 1 per a veure una explicació detallada). Així i tot, fins i tot basant-nos en aquestes xifres, el cas econòmic per al ATCI és poc significatiu.

Amb unes barreres aranzelàries mitjanes entre la UE i els EUA ja molt baixes (inferiors al 5 %), les negociacions se centraran en la denominada convergència i cooperació en matèria legislativa. Segons De Gucht, comissari de Comerç de la UE, això inclou (i) el disseny d’un procés sobre com cooperar en matèria legislativa en el futur, (ii) l’harmonització de les normatives existents, incloent-hi fer-ho a través del reconeixement mutu, i (iii) el suport al treball d’ambdós blocs amb les institucions legislatives adequades. A primera vista, aquesta pot semblar una agenda raonable, però, en realitat, genera alguns problemes greus. En primer lloc, les normatives de molts àmbits són molt diferents entre les parts comercials; inclouen àmbits molt sensibles de les polítiques públiques, com ara la seguretat dels aliments, la salut humana, animal o vegetal, i la protecció mediambiental. En segon lloc, les filosofies reguladores, en alguns àmbits, són diametralment oposades. Per exemple, a la UE, l’aplicació del principi de cautela ha provocat la prohibició dels aliments modificats genèticament (transgènics). En canvi, l’enfocament cost-benefici dels EUA ha derivat en l’extensió de l’ús de mètodes favorables per a les empreses, com ara les plantes modificades genèticament, l’ús d’hormones per a la producció càrnia o l’aplicació de diòxid de clor per desinfectar els animals morts en escorxadors. Els EUA han deixat molt clar que volen que s’eliminin les normatives de la UE en aquests àmbits o bé que es reconeguin les normes nord-americanes mitjançant el reconeixement mutu. En tercer lloc, hi ha grans diferències entre l’enfocament de la UE i el dels EUA en relació amb la privacitat de les dades i l’intercanvi de dades privades. Hi ha enfocaments normatius divergents, que reflecteixen les diferents preferències socials que s’han consagrat a les normes i les normatives jurídiques. En quart lloc, és primordial que l’ATCI no perjudiqui el debat democràtic al voltant d’aquestes qüestions en el futur. El que és particularment preocupant és que les dues parts planegen establir «una base institucional per a un major progrés» en la regulació.ⁱⁱⁱEls anomenats documents no oficialsque la Comissió va presentar al juny —«documents inicials de posició» per a l’ATCI—contenen més informació sobre aquest tema. Un exemple és la proposta d’establir «un procediment racionalitzat per esmenar els annexos sectorials de l’ATCI o per afegir annexos nous mitjançant un mecanisme simplificat que no requereixi procediments nacionals de ratificació».^ivAquest anunci per fomentar la cooperació entre els reguladors a través de l’ATCI representa, doncs, una amenaça a la prerrogativa democràtica pel que fa a la política pública i, especialment, a la competència dels parlaments per definir la direcció i el contingut de la regulació pública.

Un altre element problemàtic de l’ATCI té a veure amb els nous privilegis per als inversors. A més d’incrementar l’accés al mercat als sectors fins ara protegits i les mesures que reduirien o prohibirien el tracte discriminatori a les empreses estrangeres o la protecció dels sectors estratègics, sembla que la Comissió està disposada a acceptar el mecanisme d’arbitratge d’inversors a Estat (ISDS) a l’ATCI. Tot i que és una característica habitual de molts acords bilaterals i regionals d’inversió, no s’havia inclòs als acords comercials de la UE fins fa poc. Aquest mecanisme d’arbitratge dóna als inversors el mateix estatus que els governs i els permet reivindicar els seus drets a través de plets davant tribunals privats internacionals, en els que els advocats del sector privat poden prendre decisions que podrien obligar els governs a pagar indemnitzacions il·limitades als inversors sense recurs. Fins ara, l’experiència demostra que la capacitat dels governs de promulgar lleis en nom de l’interès públic pot quedar greument restringida a causa de l’amenaça que les grans empreses multinacionals reclamin indemnitzacions. Encara que el mecanisme d’arbitratge d’inversor a Estat es va introduir, originàriament, en els tractats d’inversió per garantir un tracte just per als inversors en els països estrangers, amb sistemes jurídics de suposada baixa qualitat, no pot esgrimir-se aquest argument per a la UE ni els EUA. En general, el tracte just i les garanties processals davant els tribunals es consideren garantits.

Potser la crítica més important d’aquest mecanisme d’arbitratge tingui a veure amb els impediments que imposarà a la presa de decisions democràtiques en nom de l’interès públic. L’atractiu del mecanisme d’arbitratge d’inversor a Estat per a les empreses radica en una noció molt àmplia i totalment inacceptable d’expropiació que, no només inclou els danys resultants dels costos d’inversió en què s’han incorregut en el passat (per ex., per posar en marxa una planta d’energia nuclear), sinó també els beneficis de la inversió que no s’hagin percebut durant el període actiu restant originalment planificat. Per exemple, si un govern decideix retirar progressivament l’energia nuclear i, així, obliga un inversor estranger a tancar una planta 20 anys abans de la data de tancament programada, l’inversor pot reclamar una indemnització pels beneficis perduts. De fet, això va ser el que va succeir en el cas de la companyia sueca Vattenfall, que va demandar el Govern alemany al 2012 per 3,7 bilions d’euros pels beneficis perduts a causa de la decisió d’alemanya d’eliminar progressivament l’energia nuclear. Com a conseqüència d’aquestes situacions, el mecanisme d’arbitratge d’inversor a Estat ha experimentat un boom en les dues dècades darreres. Segons la UNCTAD, al final de 2012 n’hi havia 514 casos. No és sorprenent que 123 d’aquests fossin presentats per inversors dels EUA ni que els seguissin inversors de la UE: Països Baixos (50 casos), Regne Unit (30 casos) i Alemanya (27 casos). Atesa la gran quantitat d’inversions bilaterals entre els EUA i la UE, és evident que els inversors veuran el mecanisme d’arbitratge d’inversor a Estat com una bona oportunitat per disciplinar els governs d’ambdós costats de l’Atlàntic.

Un altre assumpte central es refereix a la qüestió de la liberalització dels serveis financers, que també ocupa una part important de les negociacions. Tot i les lliçons de la recent crisi financera mundial, les negociacions pretenen atorgar més drets i protecció al sector financer, mentre que sembla que la protecció dels consumidors no es pren en compte degudament. Sorprenentment, sembla que la Comissió Europea segueixi un enfocament més radical que els EUA. Fins ara, l’administració d’Obama ha expressat reserves sobre dues de les demandes clau per a la UE: incloure un marc de cooperació legislatiu sobre els serveis financers en l’acord i obrir el mecanisme d’arbitratge d’inversor a Estat al sector financer.^vAtès aquest enfocament global, és força probable que les negociacions portin al mínim comú denominador en matèria de regulació financera.

Requadre 1: Una crítica de la valoració de la UE de l’impacte de l’ATCI

La Comissió Europea va encarregar dos estudis d’impacte de l’ATCI: el primer va acabar-se al 2009 (ECORYS) i el segon, al 2013 (CEPR). A l’ECORYS es van publicar els càlculs dels costos que les empreses de cadascun dels sector s’estalviarien en retirar les regulacions o en el supòsit que es permetés el reconeixement mutu de les regulacions a banda i banda de l’Atlàntic, les anomenades mesures no aranzelàries. Al CEPR es van utilitzar aquests resultats com a input per a un model que predís els efectes econòmics més amplis que tindria la retirada de les regulacions, segons el grau de retirada d’aquestes. Apareixen algunes troballes aparentment precises, com un benefici global per a la UE de 119.212.000 d’euros per a l’«escenari d’un acord global i ambiciós». No obstant això, en observar més detalladament l’avaluació de l’impacte, sorgeixen seriosos dubtes sobre aquestes troballes. Alguns dels principals errors s’esmenten aquí.^vi

A l’estudi ECORYS, els costos de les mesures no aranzelàries per a les empreses exportadores s’estableixen en un procediment de quatre passos. En primer lloc, es duu a terme una enquesta a 5.500 empreses de diversos països dins i fora de la UE. A l’enquesta, se’ls demana que valorin del 0 a 100 «el nivell general de restriccions del mercat als EUA (i a la UE) per a l’exportació del seu producte (o servei) en el seu sector». En una sèrie de passos, es converteix a un equivalent aranzelari percentual. D’acord amb aquesta base, es proporcionen càlculs precisos del nivell de beneficis que es derivarien de la retirada de les mesures no aranzelàries, una precisió que semblava donar pes científic als resultats. No obstant això, es calculen a partir d’unes dades originals que tenen un nivell força baix de fiabilitat. Els problemes bàsics inclouen, en primer terme, el que semblen ser respostes molt variables de diferents empreses respecte al grau de «restriccions» de les barreres no aranzelàries, la qual cosa, fonamentalment, posa en dubte la fiabilitat i la precisió de les dades bàsiques utilitzades per als passos ulteriors. En segon lloc, mentre que es tenen en compte els beneficis de la retirada de les mesures no aranzelàries per a les empreses, no es consideren els potencials costos que un nivell inferior dels estàndards pot tenir per a la societat, per exemple, en la seguretat dels aliments. Així, l’anàlisi de costos i beneficis ignora sistemàticament els beneficis socials de la regulació.

L’estudi CEPR introdueix els resultats de l’estudi ECORYS en un model d’equilibri general computable. Aquest procediment planteja una sèrie de preguntes addicionals sobre els resultats finals obtinguts i també sobre qui es beneficiaria del nou acord. En primer lloc, els canvis salarials projectats pel CEPR, tant per a la UE com per als EUA, són, pràcticament, els mateixos que els canvis al PIB, la qual cosa significa que l’ocupació (els salaris) participa proporcionalment en els beneficis del capital (és a dir, els beneficis bruts). Això requeriria un canvi històric de direcció, ja que està radicalment oposat a l’experiència històrica de les darreres dècades. Tant als EUA com a la UE, la proporció dels salaris ha disminuït de forma contínua des de mitjan anys setanta. A la UE, per exemple, la proporció salarial es va reduir d’un 67 % al 57 % del PIB just abans de la crisi^vii. En segon lloc, l’estudi presuposa que no hi ha desocupació de llarga durada.^viiiBasant-se en aquesta idea, se suposa que totes les persones que perdin la feina com a conseqüència de l’acord comercial trobaran ocupació en altres sectors, la qual cosa no és gens realista. No ho és per diversos motius, entre ells, perquè, a Europa, hi ha un nivell elevat i creixent d’atur de llarga durada, perquè els nous llocs de treball es poden trobar, per exemple, als països de l’est d’Europa —amb uns nivells salarials molt inferiors dels dels països en els quals es perden llocs de treball— i perquè la mobilitat laboral en aquests països és molt improbable. En tercer lloc, el model comprèn altres supòsits, com la competència perfecta en la major part de sectors, incloses, sorprenentment, les finances i les assegurances. La competència perfecta significa que qualsevol guany en els costos repercuteix en els clients i, a més, és projectat en el model que la major part dels beneficis derivats de l’acord se suposa que prendran aquesta forma. No obstant això, en el capitalisme modern estan molt més estesos els oligopolis, també en els sectors esmentats, en què la major part de l’estalvi derivat dels increments de productivitat no repercuteix sobre els consumidors.

Els estudis d’impacte de l’acord prediuen també una reducció considerable del comerç dins d’Europa i, entre altres canvis, la desviació del comerç a l’altra banda de l’Atlàntic. En un altre estudi d’impacte, realitzat a Alemanya, es preveu una disminució considerable del comerç dins d’Europa, inclosa una reducció d’aproximadament el 30 % del comerç dels països GIIPS (Grècia, Irlanda, Itàlia, Portugal i Espanya) amb la resta d’Europa, si es produeix una gran caiguda de les barreres no aranzelàries.^ixTot això planteja qüestions bàsiques sobre l’efecte que tindria sobre la unitat de la Unió Europea.

La necessitat urgent d’una agenda comercial alternativa

Tal com estan les coses, les negociacions de l’ATCI es decanten gairebé exclusivament cap als interessos de les empreses. Això té a veure amb la influència desproporcionada dels grups de pressió empresarials sobre els responsables polítics de la UE (i dels EUA). Per tant, el primer que ha de canviar és la naturalesa poc transparent i confidencial de les negociacions. Tant el Parlament europeu com la societat civil han d’estar totalment informats de la situació de les negociacions i cal publicar tots els documents rellevants. Això és imprescindible, ja que el nucli d’aquestes negociacions té a veure amb qüestions fonamentals de la política pública que han de discutir-se públicament.

Una segona qüestió té a veure amb el caràcter problemàtic de les avaluacions d’impacte realitzades a la UE; uns models ben construïts, en oposició als que porten gairebé inevitablement a determinats interessos particulars, podrien ajudar a explorar les conseqüències d’un acord transatlàntic, però s’han de complementar amb altres maneres d’enfocar la consideració del possible impacte que podria tenir un acord d’aquest tipus. Els estudis individuals han d’observar les possibles conseqüències en qüestions com els drets i les condicions laborals, el medi ambient i el marc institucional que es proposa, la transparència i el control democràtic en el futur. No s’ha elaborat cap estudi d’impacte sobre cap d’aquestes qüestions, la qual cosa deixa grans espais en blanc a l’avaluació general de l’impacte. Amb una avaluació participativa de l’impacte es podrien obtenir uns resultats més realistes i fonamentats. Les organitzacions dedicades a la recerca a què s’encarreguin aquests estudis han de ser veritablement independents i no dependre del finançament de les empreses.

Pel que fa a l’essència de les negociacions, el principi rector ha de ser que es preservi l’interès públic, la qual cosa, en termes concrets, significa, inter alia:

• No baixar els estàndards en relació amb la sanitat i la seguretat públiques, els drets dels treballadors i dels consumidors i de la protecció del medi ambient.

• Que no hi hagi transferències de facto de les competències legislatives de les institucions democràtiques a organismes tecnocràtics no electes.

• Que no hi hagi cap mecanisme d’arbitratge inversor-Estat. En aquest sentit, la proposta de la Comissió d’introduir una clàusula de salvaguarda contra les «reclamacions frívoles» dels inversors és insuficient.

• No liberalitzar ni suspendre la regulació pel que fa als serveis financers i també els serveis públics (serveis d’interès general), especialment en sectors com la sanitat, els serveis socials, la cultura i l’aigua.

• No reduir l’autonomia política en àmbits crucials com l’ús de la contractació pública en favor del desenvolupament local i altres objectius de la política pública. Igualment, cal salvaguardar les subvencions a la producció cultural local o a les activitats educatives.

Sacrificar interessos públics vitals per uns discutibles i mínims beneficis econòmics no suposarà cap aportació positiva a la sortida de la crisi econòmica d’Europa. Per contra, una bona gestió de la crisi i el repte urgent de la transició socioecològica exigeixen un sistema polític que enforteixi l’esfera democràtica, ampliï les capacitats legislatives i absorbeixi el capital privat transnacional en la societat. És absolutament evident que les negociacions de l’ATCI, en la forma actual, no constituiran una aportació positiva per a aquests objectius.