Transformacions globals i educació pública

Antoni Verger i Planells

La globalització neoliberal està incidint sobre el món de l’educació. L’article descriu els efectes que l’Acord General de Comerç de Serveis de l’OMC podria tenir en els sistemes educatius d’arreu del planeta, els actors que es beneficien de la mercantilització de l’educació promoguda per l’OMC i dóna veu als que s’oposen a aquest nou escenari educatiu.

Introducció. L’educació en temps de globalització

El procés de globalització capitalista en el que estem immersos es caracteritza, entre d’altres factors, per l’augment de les interdependències econòmiques entre els territoris, per l’expansió del sistema de lliure mercat arreu del planeta, per la redefinició del paper dels estats nacionals, per la constitució d’espais multilaterals de presa de decisions, per l’agravament de la competitivitat entre empreses, estats i regions, etc. Es tracta d’un procés ampla i multidimensional i, com a tal, comporta importants transformacions en esferes com la social, l’econòmica, la política, la mediambiental o la cultural. Consegüentment, l’actual constitució d’un sistema capitalista global repercuteix també en els sistemes educatius. A mode introductori, voldria ressaltar tres tendències que, en temps de globalització, incideixen en el món de l’educació:

– Per una banda, la creixent influència d’organismes internacionals en la definició d’una agenda educativa global i en els processos de reforma educativa que s’implementen a diferents països. Entre aquests organismes destacaria el paper jugat per l’OCDE, la UNESCO o el Banc Mundial. La seva influència pot ser més directa o coactiva, com en el cas del BM i les polítiques educatives que obliga a implementar als països del Sud en cas que vulguin continuar rebent crèdits, o més indirecta (per exemple, en forma de “recomanacions” o de definició d’estàndards de qualitat) com fa l’OCDE a través de l’informe PISA.

– En segon lloc, el desenvolupament de mercats internacionals per a l’educació i l’aprenentatge. La globalització capitalista es caracteritza pel fet que l’economia de mercat penetra en nous territoris i, en conseqüència, es configura un Mercat a escala planetària. Però també perquè “nous productes” que es caracteritzaven per estar, en gran mesura, desmercantilitzats – com en el cas dels serveis educatius – passen a ser comprats i venuts en l’emergent mercat mundial. Així, amb l’avanç del capitalisme, els serveis educatius esdevenen cada vegada més una mercaderia comercialitzable.

        – En tercer lloc, la lògica de la competitivitat del sistema econòmic actual penetra en el món de l’educació i, a la vegada, les economies capitalistes contemplen l’educació com a recurs estratègic per optimitzar la seva competitivitat. Aquesta idea la veiem clarament reflectida en diferents comunicats de la Comissió Europea en els que es reitera que: “la competitivitat i el dinamisme són dos aspectes en els que la UE va endarrerida respecte els EUA. L’educació ha de jugar un paper decisiu per a atreure talents a Europa i per evitar la fuita de cervells”¹. En la mateixa línia, al Consell Europeu celebrat a Barcelona (2002) es definí com a objectiu prioritari: “fer d’Europa el destí favorit dels estudiants, erudits i investigadors d’altres zones del món”.

En aquest article faré referència a una pràctica econòmica global que està directament relacionada amb les tres qüestions que acabo d’esmentar. Me refereixo al comerç internacional de serveis educatius promogut per l’OMC a través de l’Acord General de Comerç de Serveis (AGCS). A banda de descriure aquest acord, faré esment als efectes que podria tenir en els sistemes educatius d’arreu del planeta, als actors que es beneficien de la mercantilització de l’educació promoguda per l’OMC, així com a aquells que han alçat la seva veu en contra d’aquest nou escenari educatiu.

L’OMC: un organisme per a la governança mundial

L’OMC és un organisme internacional que va ser creat l’any 1995 amb l’objectiu “d’ajudar a que els fluxos comercials circulin amb la màxima llibertat possible”. La seva finalitat consisteix doncs en instaurar i consagrar un sistema de lliure comerç a escala planetària. L’OMC està conformada per 148 països, tot i que també hi participen organismes internacionals en qualitat d’observadors com, per exemple, la ONU, la UNCTAD, el FMI, el BM, la FAO, l’OCDE o l’Organització Mundial de la Propietat Intel·lectual.

Tot i la seva breu trajectòria, l’OMC compta amb competències en tot tipus de matèries (agricultura, manufactures, propietat intel·lectual, serveis, inversions, etc.) i amb tant de poder que se’l podria considerar com una mena de govern mundial. El seu poder recau, en gran mesura, en una de les peces claus de la seva estructura: l’Òrgan de Solució de Diferències (OSD). L’OSD és una mena de tribunal internacional de comerç que dota a l’OMC de la capacitat de sancionar durament a aquells països membres que incompleixen alguns dels acords comercials establerts. Aquest poder coercitiu li permet incidir en el govern de molts països, per exemple, prohibint la implementació de determinades polítiques o obligant a derogar algunes normatives que es considera que poden ser contraproduents per al funcionament del lliure mercat.

Els acords principals que s’estan negociant en el marc de l’OMC són tres: a) l’Acord General d’Aranzels, d’Aduanes i Comerç; b) l’Acord sobre aspectes dels Drets de la Propietat Intel·lectual relacionats amb el Comerç; c) l’Acord General de Comerç de Serveis (AGCS). D’aquí en endavant, pararem atenció al darrer dels acords, l’AGCS, ja que és aquell que pot incidir més directament en els nostres sistemes educatius.

L’AGCS: quan l’educació esdevé mercaderia

Fins a la creació de l’OMC, els acords internacionals de comerç només contemplaven el comerç de béns (matèries primeres, manufactures, etc.). Però atesa la creixent importància del sector serveis en l’economia mundial – que equival en l’actualitat al 50% del PIB mundial – l’OMC considerà de vital importància tenir en compte el sector serveis entre les seves competències. Per aquest motiu es va constituir l’AGCS.

L’AGCS promou la comercialització de tota mena de serveis: transport, telecomunicacions, turisme, finances, etc. Fins i tot, contempla serveis que fins ara s’havien associat més amb drets socials que amb mercaderies a comercialitzar com són la cultura, l’aigua, la sanitat o l’educació. Seguint la lògica de l’OMC, l’AGCS té la finalitat “d’establir un marc normatiu internacional per al comerç de serveis, contribuint així a la seva expansió progressiva”. Per a que això sigui possible, a través de diferents rondes de negociacions, els països membres han d’anar liberalitzant els seus mercats, és a dir, han de modificar o eliminar aquelles lleis, regles o normatives que dificultin el comerç de serveis. Fins i tot, determinats standards laborals del personal docent es podrien considerar com a “barreres innecessàries” i, per tant, obstacles pel bon funcionament del lliure mercat.

Actualment ens trobem encara en la primera ronda de negociacions de l’AGCS – tot i que a la ronda en la que es constituí l’OMC ja es varen prendre algunes decisions vers el comerç de serveis²-. L’OSD tampoc ha hagut d’intervenir en matèria de serveis educatius. Per tant, encara no es pot fer una valoració molt exhaustiva de la seva aplicació. En canvi, com pretenem fer en aquest article, si que és pot explicar quina és la lògica de l’AGCS i, en cas que avancin el acords, podem hipotetitzar en quina mesura l’OMC podria contribuir a reconfigurar els sistemes educatius a escala planetària.

Un element clau per entendre l‘AGCS és que pretén aplicar les mateixes normes del comerç de béns al comerç de serveis. Però la comercialització de serveis té particularitats vers la de béns; és més abstracte i complexa, ja que el món dels serveis està densament regulat i la circulació internacional dels serveis és més pluriforme que la que respecta al comerç de béns agrícoles o manufactures com poden ser els televisors o els cotxes. Segons l’OMC, els serveis i, en concret, aquells de tall educatiu poden ser comercialitzats de quatre formes:

1. Subministrament transfronterenc: Aquesta modalitat és la més similar a la dels béns. Consisteix en subministrar un servei des d’un país a un altre d’estranger. Seria el cas de l’educació a distància, en el que un proveïdor d’un país exporta cursos, normalment via internet, a estudiants d’un altre país.

2. Consum en l’estranger: Els consumidors d’un servei es traslladen a un altre estat membre per obtenir-lo. És a dir, l’OMC considera que quan un estudiant va a fer un curs a un altre país, el país de destí està exportant un servei al país d’origen de l’estudiant. Així, si un estudiant europeu se’n va als EUA a cursar un post-grau, es suposa que els EUA estan exportant un servei educatiu a Europa.

3. Presència comercial: En aquest cas, una empresa de serveis, com ja fan algunes universitats o centres d’idiomes privats (com el Wall Street Institute), estableix una filial a l’estranger. En aquest cas, més enllà dels fluxos comercials, s’estaria promovent la creació i l’expansió d’empreses transnacionals educatives.

4. Presència individual: Subministrament de serveis en un país per part de persones físiques que provenen de l’estranger. Seria el cas d’aquells professors que van a ensenyar a l’estranger. Quan això succeeix, es suposa que el país del professor estaria exportant un servei educatiu.

En el marc de l’AGCS, el sector educatiu no es negocia com un tot, sinó que en funció de diferents sub-sectors. Aquests són: educació primària, educació secundària, educació superior, educació d’adults i altres.

Les regles del comerç educatiu

De la multiplicitat de regles que instaura l’AGCS en matèria de comerç de serveis educatius podem destacar les següents:

a. El principi de nació més afavorida: Vol dir que un país que acordi un tractament favorable amb un altre país membre de l’OMC en matèria d’importació i exportació de serveis educatius, acorda automàticament el mateix tracte de favor amb la resta de països que pertanyen a l’OMC. És un mecanisme que permet accelerar el procés de liberalització comercial.

b. El principi de tractament nacional: Significa que les empreses estrangeres presents en el mercat d’un país es beneficiaran d’un tractament no menys favorable al que reben les empreses nacionals. Així, per exemple, els estats que ofereixin subvencions a les escoles privades del seu país, quan adquireixin compromisos al respecte, hauran de garantir el mateix règim de subvencions als proveïdors estrangers que vulguin operar en el seu territori.

c .El principi d’accés als mercats: Fa referència a les dificultats amb les que es troben les empreses de serveis privades al voler invertir o exportar a l’estranger. Per tant, estipula l’eliminació d’aquelles barreres que dificulten l’entrada d’empreses de serveis estrangeres en el mercat nacional.

Malgrat hem fet una descripció molt breu d’aquestes normes, d’elles es dedueix que l’AGCS promou la desregulació del sector serveis per tal d’afavorir l’activitat econòmica de les empreses educatives. Aquesta idea es pot corroborar en els comunicats enviats per les delegacions dels EUA, Nova Zelanda, Austràlia i Japó a l’OMC. En els seus comunicats, aquests països apunten a les principals barreres que perceben a l’hora de comercialitzar l’educació amb més facilitat. Aquestes són: la restricció a l’hora d’atorgar permisos als proveïdors estrangers, les condicions de nacionalitat a l’hora de contractar professors, les subvencions als establiments nacionals, l’existència de monopolis públics, la prohibició de subministrar serveis educatius per a empreses estrangeres a determinats nivells, la prohibició a empreses estrangeres d’atorgar títols oficials, mesures que exigeixen l’existència d’un soci local, tractament fiscal desfavorable per als proveïdors estrangers, impostos excessivament alts subjectes a la repatriació dels beneficis, etc.

A qui beneficia l’AGCS? Les empreses de l’educació

L’AGCS afavoreix el creixement de l’activitat empresarial en matèria educativa. La majoria de centres educatius que participen en l’emergent mercat educatiu són centres privats amb ànim de lucre. En aquest sentit, l’AGCS és un instrument amb una clara vocació d’obertura de mercats que facilita als empresaris assolir els seus objectius d’expansió territorial i d’acumulació de capital. El volum de les empreses interessades en l’avanç de les negociacions comença a ser considerable. Moltes d’aquestes empreses es trobaren a la darrera edició del World Education Market que a Lisboa, a l’any 2003, congregà uns 2000 participants de més de 70 països diferents. Però en concret, quin tipus d’empreses es beneficiaran de la liberalització comercial? I, quines formes de comerç de serveis educatius seran les impulsades principalment per l’AGCS?

Actualment, la modalitat de comerç de serveis educatius que està més desenvolupada és la segona de les esmentades abans, és a dir, que els estudiants “consumeixin” cursos a l’estranger. En aquest terreny destacaria l’aferrissada competència entre els EUA i la UE per atreure estudiants estrangers als seus mercats educatius. Malgrat tot, es preveu que si l’AGCS avança creixerà encara més el negoci de l’educació a distància. A l’any 2001 ja hi havia 1,180 institucions oferint serveis d’educació per internet. La universitat virtual més important del món és la Universitat de Phoenix, la qual compta amb més de cent mil alumnes.

L’AGCS afavoreix també l’expansió internacional d’alguns centres educatius segons una lògica de creixement molt similar a la de qualsevol empresa multinacional. Per exemple, poc després que s’aprovés el NAFTA (Tractat de Lliure Comerç d’Amèrica del Nord)³ a l’any 1994, la Inversió Estrangera Directa d’empreses educatives, procedents sobretot d’EUA i de Canadà, augmentà exponencialment a Mèxic. Entre els anys 1994 i 2003, en aquest país cent tretze empreses estrangeres invertiren prop de 40 milions de dòlars. A més, el nombre d’universitats privades augmentà a Mèxic de forma considerable: a l’any 1990 n’hi havia 706 i passaren a tenir-ne 2,153 a l’any 2002.

Per altra banda, l’eix conformat pels EUA, Austràlia, Nova Zelanda i la UE serà el que es beneficiarà en major mesura dels fluxos comercials en educació. Per exemple, de tots els sectors econòmics dels EUA el sector educatiu és el que compta amb una balança comercial més favorable amb un rati de 5 a 1 a favor de les importacions. Mentrestant, els països del Sud tenen poc a guanyar amb la internacionalització dels mercats educatius. Les empreses de serveis dels països més pobres no només tindran nul·les possibilitats d’accedir als mercats del Nord, sinó que es podran veure desplaçades o absorbides per la competència internacional en el seu propi país⁴. Així succeí quan es va posar en marxa el NAFTA i el consorci nord-americà Sylvan Learning Systems va adquirir una de les principals universitats privades de Mèxic, la Universidad del Valle. Per tant, amb la liberalització del comerç de serveis s’agreujaran les desigualtats i les relacions de dependència, també en matèria educativa, entre els països rics i els més pobres.

En els cas d’aquells països amb governs conservadors o neoliberals, l’ampliació del mercat educatiu podria justificar una retirada del paper de l’Estat en matèria educativa. Així, proveïdors del sector privat tendiran a donar resposta a l’augment en la demanda de determinats serveis educatius com l’ensenyament superior, els idiomes o el reciclatge professional. Aquest procés de privatització comporta que augmentin les desigualtats educatives i la segregació entre aquells sectors de la població amb capacitat de consumir en l’emergent mercat educatiu i els que no tenen aquesta capacitat. Aquesta conseqüència és encara més incisiva en l’actual “societat del coneixement” en la que la possessió de credencials educatives legitima l’acusada estratificació que caracteritza les nostres societats.

Reaccions i resistències a l’AGCS

La primera ronda de negociacions de l’AGCS va començar a l’any 2000. En teoria, aquesta hauria de finalitzar al llarg del 2005. Les negociacions es porten a terme en secret, la qual cosa reflecteix les mancances democràtiques de l’OMC. Per la informació que s’ha pogut filtrar a la societat civil, fins al moment, no són molts els països que s’han animat a liberalitzar en profunditat els seus “mercats” educatius. Així i tot, la progressivitat de les rondes de negociació estipulades per l’OMC comportarà que cada vegada es vagin assolint majors quotes de liberalització comercial en el sector educatiu.

Entre els actors que s’oposen a l’AGCS hi trobem diferents moviments socials, governs de països del Sud, rectors d’universitats públiques i governs locals. Pel que fa a aquests darrers, són ja molts els municipis europeus que s’han declarat “zones lliures d’AGCS”. El país en el que aquesta iniciativa ha proliferat en major mesura es França, on el nombre de municipis que han aprovat mocions contràries a l’AGCS ascendeix a tres-cents, la ciutat de París inclosa. El segueix Àustria on la xifra és de 280 municipis. Mentrestant, alguns països com Canadà, Argentina i Brasil s’han compromès públicament a no liberalitzar el sector educatiu en el marc d’aquest acord. Per la seva banda, l’OMC i l’AGCS es troben en el centre de les mirades de molts moviments socials. A novembre de 1999, a la ciutat nord-americana de Seattle, 80.000 persones es varen mobilitzar durant la tercera Reunió Ministerial de l’OMC, contribuint en gran mesura al fracàs de les negociacions que s’hi portaven a terme. Arran de la coneguda com a “batalla de Seattle”, l’OMC fou catapultada a l’imaginari públic. L’acció pedagògica i de carrer desenvolupada pels moviments socials acabà de cop amb la impunitat i anonimat d’una institució que, tot i el seu poder, gairebé ningú coneixia fins aquell moment.

Actualment, la vigilància de la societat civil i les lluites contra l’OMC i les seves polítiques estan protagonitzades per una multiplicat d’actors: moviments de camperols, sindicats, ONGs de drets humans, ecologistes, etc. A més, el fet que l’OMC, a través de l’AGCS, pretengui incidir en el món de l’educació ha comportat que el sindicalisme docent, el moviment estudiantil i totes aquelles persones que es consideren defensores de l’educació pública s’hagin sumat a les protestes. Al darrer Fòrum Mundial de l’Educació (Porto Alegre, juliol de 2004) quedà reflectida aquesta idea quan s’estipulà que una de les prioritats en l’agenda dels moviments pro-educació pública hauria de consistir en “refusar qualsevol acord nacional i internacional que promogui la mercantilització de l’educació, coneixement, ciència i tecnologia, particularment en allò relatiu al comerç de serveis de l’OMC”⁵.

Per acabar, volem fer esment a que les polítiques contràries a l’educació pública no són únicament orquestrades des d’organismes supra-nacionals com l’OMC o el Banc Mundial. A casa nostra també ens podem trobar amb governs, autonòmics o estatals, que afavoreixin la precarització i la mercantilització de l’educació pública. Per tant, és necessària la imbricació dels moviments a escala global amb lluites situades i des del territori a favor de l’ensenyament públic.

En definitiva, la més encertada “lluita preventiva” contra els acords de l’OMC i contra la mercantilització de l’educació consistiria en aconseguir que al nostre país comptem amb sistemes educatius públics que garanteixin una educació universal, gratuïta i de qualitat a tots els nivells, des de l’ensenyament infantil fins a l’ensenyament superior.

Antoni Verger i Planells.

Seminari d’Anàlisi de Polítiques Socials-UAB i Observatori del Deute en la Globalització

 —

PER AMPLIAR INFORMACIÓ

Sobre AGCS i educació,

• Internacional de l’Educació: www.ei-ie.org

Sobre AGCS i OMC,

• Observatori de l’AGCS : www.gatswatch.org

• ATTAC : www.attac.org

Sobre organismes internacionals en general (OMC, FMI, BM),

• Observatori del Deute en la Globalizació:

www.observatorideute.org

 —-

NOTES 

1 Comunicación de la Comisión. “Invertir eficazmente en educacion y formación: un imperativo para Europa”, Brussel·les, 10.01.2003. COM(2002) 779 final.

2 En aquesta ronda, coneguda com a Ronda d’Uruguai, 44 països establiren tímids compromisos de liberalització en matèria educativa. De tots els serveis negociables en el marc de l’AGCS, els educatius foren els que comptaren amb menys ofertes de liberalització.

3 El NAFTA compta amb les mateixes normes i continguts que els acords de l’OMC, tot i que mentre l’OMC pretén establir acords a nivell mundial, el TLC afecta només a Mèxic, Canadà i EUA.

4 Així ha succeït ja en molts països del Sud en sectors clan com l’energètic, el de telecomunicacions o el de finances

5 Carta Final de la IIIª edició del Fòrum Mundial de l’Educació.